Электронное правительство - это технология государственного управления информационного общества
Материал посвящен анализу современного состояния государственного управления в России, исследованию его динамики в условиях формирования новых политических, экономических, административных и иных механизмов, инструментов и процедур, в условиях стремительного развития и распространения информационно-коммуникационных технологий.
Главный вывод: концепция электронного правительства не только дает толчок внедрению технологий информационного общества в государственное управление, но и становится инструментом модернизации государственного управления.
Главный вывод: концепция электронного правительства не только дает толчок внедрению технологий информационного общества в государственное управление, но и становится инструментом модернизации государственного управления.
На рубеже веков государство продолжает существенно изменяться, специализироваться и усложняться. Фоном этому служит усиление тенденций глобализации, децентрализации, влияния рыночных отношений, формирования глобального информационного пространства. Современная динамика государственного управления в любой стране мира сегодня выглядит куда более многообразной и многогранной, чем столетие назад, когда многих управленческих, политических механизмов, инструментов и процедур еще просто не существовало. Это вызывает известные затруднения как для ученых, описывающих и объясняющих изменяющийся управленческий процесс, так и для практикующих работников госаппарата, вынужденных осваивать новые управленческие методы и методики, стратегии и технологии на стыке политики, права, административных процедур, информационного воздействия и т.д.
Процесс управления государством многомерен и имеет множество составляющих, это сложнейший социальный и институциональный механизм, организующий и упорядочивающий взаимодействия миллионов людей. Содержание процесса государственного управления, по мнению многих исследователей, в самом широком смысле можно представить в единстве трех его основных измерений: во-первых, как совокупную, интегрированную деятельность властно-иерархизированного сообщества людей, совокупность их индивидуальных и коллективных действий, скоординированных и спонтанных взаимодействий; во-вторых, как целенаправленное функционирование и развитие управляющей системы органов государственной власти и, наконец, в-третьих, как динамический цикл взаимосвязанных функциональных фаз принятия и осуществления решений, рациональным образом с помощью технологий (административных, социальных, информационных и др.) упорядочивающих управленческий процесс [1].
Возьмем первое измерение, задающее самый широкий смысл содержанию понятия "процесс государственного управления". Всякое государственное управление выступает кооперативной активностью, то есть организованным поведением и совокупной деятельностью. Оно представляет собой "комплексный феномен, состоящий из акций многих выборных руководителей, принимающих решения, назначенных или нанятых чиновников, хотя в управленческий процесс вовлечено множество граждан, участвующих в повседневных мероприятиях" [1].
В этой формулировке процесс управления и его компоненты - государственные решения - это не только решения собственно государственных акторов политического процесса, но и структур гражданского общества.
Действительно, содержание государственного управления здесь существенно отличается от управленческого процесса в корпоративном или негосударственном секторе [1]:
Во-первых, в силу гетерогенности состава участников и их интересов (политические лидеры и простые граждане, ведущие руководители и рядовые исполнители, сотрудники различных подразделений госаппарата и т. д.), включенных в управленческие отношения.
Во-вторых, различия обусловлены также имманентно присущим универсальным публичным характером общественных задач и социальных проблем, решаемых в рамках политико-управленческого процесса (от охраны правопорядка до исполнения госбюджета), поскольку даже гигантские транснациональные корпорации не претендуют на подобное прочтение и всеобъемлющий охват.
И, в-третьих, вследствие указанных различий, а порой и противоположности интересов участников процесса государственного управления, а также сверхсложной иерархии отношений между ними довольно высоки роль и влияние спорадических и иррациональных факторов "внутренней среды" в сравнении с управлением в частном бизнесе, которое в основе своей более гомогенно.
Другое измерение управленческого процесса охватывает "управляющую систему" - функционирование органов государственной власти. В рамках такого разреза сложились два взгляда на определение содержания процесса государственного управления: "узкий", формально-юридический, и "широкий", политико-социологический.
Согласно первому подходу, который в основном отстаивают юристы, специалисты в области административного права, процесс государственного управления сводится лишь к административному функционированию и распорядительной деятельности исполнительных органов власти, осуществляемой наряду и в тесном взаимодействии с деятельностью законодательной и судебной.
Более принятый (широкий) подход, исходит из идеи включения представительных, судебных органов власти и даже некоторых общественных структур и групп интересов (структур гражданского общества) в управленческий процесс.
К примеру, сложно отделить в реальном процессе управления подготовку бюджета от его обсуждения и принятия, а затем осуществление бюджета развести с контролем и отчетом о его исполнении. Следует учитывать, что принятие бюджетного решения согласно правовому стандарту, принятому в современной России, закреплено за представительными и законодательными институтами, тогда как его реализация непосредственно вменяется в административные функции органов исполнительной власти.
И, наконец, весьма существенный аспект государственного управления раскрывается через описание государственно-управленческого цикла, состоящего из взаимосвязанных функциональных фаз (от появления общественной проблемы до осуществления управленческого решения). Здесь также имеются различные подходы к определению роли и границ принятия решений в управленческом процессе.
С одной стороны, существует точка зрения, согласно которой процесс государственного управления по содержанию и рамкам практически совпадает с рациональным принятием и осуществлением управленческих решений. С другой стороны, имеются и контраргументы, опровергающие данный тезис, связанные с наличием в содержании управленческого процесса уже акторов влияния и упомянутых спорадических и иррациональных факторов. Каждая фаза принятия решения сопряжена с множеством воздействий. Кроме того, их утверждение в административных структурах не сводится только к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких альтернатив, а скорее представляет собой "действия по их продвижению, связанные с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными уговорами" [2]. А это значит, что эта взаимообусловленная деятельность должна проходить в оптимизированном, а сегодня, вне всякого сомнения, и в инструментально, технологическом режимах и не только процесс ради процесса, но, прежде всего, в интересах развития государства и общества.
В демократических государствах принятие решений обрамлено большей, чем в других системах, степенью гласности (привлечение средств массо?вой информации, публичные дискуссии, пресс-конференции и т.д.), участием в осмыслении предстоя?щих решений со стороны общественности. Американский исследователь Ф.Мур-Лаппе высказался следующим обра?зом: "... на Западе привыкли к тому, что демокра?тия - это политическая концепция, а не экономическая. Но демократия означает ... еще и ответственность за принятые решения перед теми, на кого последствия данных решений оказывают воздействие". В связи с этим процесс принятия политических решений, может быть напрямую связан с улучшением доступа граждан к органам власти и облегчением участия граждан в принятии государственных решений. Для реализации этих целей все чаще органы государственной власти используют электронные и информационные технологии, в частности Интернет. Вследствие этого появилась концепция электронного правительства, которая нашла свое отражение в процессе принятия государственных решений в европейских странах и в России (Федеральная целевая программа "Электронная Россия") [3, c. 12-13].
В связи с этим одна из перспектив, связанная с использованием Интернета и других новейших информационно-коммуникационных технологий в сфере государственного управления, относится к перемещению информационного взаимодействия органов власти и общества в электронную сетевую среду, что делает власть более мобильной и доступной для населения, а у самих граждан появляются новые возможности конвенционального участия в государственном управлении и местном самоуправлении. Одна из перспектив, связанных с использованием Интернета и других новейших информационно-коммуникационных технологий в политической сфере, относится к перемещению информационного взаимодействия органов власти и общества в электронную сетевую среду, что делает власть более мобильной и доступной для населения, а у самих граждан появляются новые возможности конвенционального участия в государственном управлении и местном самоуправлении.
Интернет-технологии, обеспечивающие информационное взаимодействие органов государственной власти и управления с населением и институтами гражданского общества, получили в современной литературе устойчивое наименование "электронного правительства" (e-Government). По поводу употребления этого словосочетания следует согласиться с М.С. Вершининым в том, что прямой перевод "e-Govemment" не совсем корректен, поскольку "понятно, что имеется в виду не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления" [4, c. 117].
Целесообразно говорить об электронной инфраструктуре государственного управления, которая бы объединяла в себе технологии информационного взаимодействия между органами власти и гражданами, органами власти и институтами гражданского общества, включая общественные объединения (G2C - Government-to-Citizen), между органами государственной власти и бизнес-структурами (G2B - Government-to-Bussines), а также между разными государственными ведомствами и учреждениями (G2G - Government-to-Government). Что же касается сущности электронного правительства, то представляется целесообразным соотнести ее с одним из функциональных компонентов данной инфраструктуры, связанным с деятельностью органов исполнительной власти. Аналогичным образом можно, например, выделить на уровне местного самоуправления подсистему "электронных муниципалитетов" [5, c. 104]. Развитие электронной инфраструктуры государственного управления предполагает значительно больше, чем создание системы сайтов органов власти и иных учреждений: указанная мера, равно как и простое увеличение количества компьютеризированных рабочих мест государственных и муниципальных служащих, позволит, на наш взгляд, только автоматизировать часть административно-управленческой деятельности, перевести ее из "мира бумаги" в сетевое пространство. Думается, речь должна идти о серьезной трансформации самих принципов взаимодействия власти и гражданского общества, когда гражданин из объекта властно-управленческого воздействия превращается в компетентного потребителя услуг, предоставляемых корпусом государственных и муниципальных служащих, и одновременно становится полноправным участником процесса принятия решений как на местном, региональном, так и на общенациональном уровне.
По мнению Исполнительного директора неправительственной организации "Центр демократии и технологий" (СDТ) Дж. Демпси, процесс становления системы "электронного правительства" можно условно разделить на три стадии: "публичность", "участие" и "онлайн-транзакции" [6, c. 24-25]. По мнению автора, эти стадии не находятся в жесткой зависимости друг от друга: для начала одной из них вовсе не обязательно завершение другой, однако такая разбивка позволяет теоретически осмыслить цели и перспективы создания сетевых механизмов взаимодействия органов власти и гражданского общества. Воспользуемся этой схемой применительно к концепции развития электронной инфраструктуры государственного управления в современных российских условиях.
Стадия "публичности" предполагает использование новейших коммуникационных технологий для расширения доступа граждан и институтов гражданского общества к интересующей их информации органов государственной власти и местного самоуправления. Возможные стратегии реализации этой стадии могут сильно различаться как по своей форме, так и по содержанию, однако в качестве первого шага видится целесообразным размещение на соответствующих сайтах текстов законов и других нормативно-правовых актов, статистических данных, а также электронных форм документов, необходимых для обращения в органы власти, - заявлений, деклараций, квитанций и т.п. Отметим, что, по справедливому замечанию Дж. Демпси, обеспечение гражданам свободного доступа к информации подобного рода без необходимости лишний раз посещать государственные и муниципальные учреждения, записываться по этому поводу в очередь на прием к служащим того или иного ранга может быть особенно полезным там, где значительна неэффективность бюрократии и высок уровень коррупции. Отметим, что одной из перспективных стратегий развития данной стадии становления электронного правительства в Российской Федерации может стать создание на базе существующего Интернет-портала "Официальная Россия" (http://www.rsnet.ru) универсальной информационно-справочной системы, предоставляющей возможность доступа к информационным ресурсам федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации "через одно окно" путем использования развернутой и рубрицированной системы гиперссылок.
Стадия "участия", как следует из ее названия, подразумевает расширение возможностей конвенционального участия граждан в управлении государственными и общественными делами на всех уровнях власти и на протяжении всего цикла подготовки и принятия политических решений. Развертывание этой стадии, несомненно, будет способствовать повышению степени общественного доверия к органам государственной власти и местного самоуправления. Что же касается начала этой стадии, то оно может быть положено публикацией на соответствующих сайтах контактных адресов электронной почты государственных и муниципальных служащих, а также форм для обратной связи, позволяющих гражданам, давать свои комментарии по проектам законодательных актов и предложения, касающиеся законодательных инициатив и других аспектов текущей и перспективной политики. Данная стадия может также включать в себя и создание дискуссионных Интернет-форумов с участием граждан, структур гражданского общества и представителей органов власти [5, c. 107].
Последовательное развитие электронной инфраструктуры государственного и муниципального управления в рамках этой стадии будет, на наш взгляд, способствовать постепенному вытеснению из политической практики лоббизма в его традиционном понимании - как высококвалифицированной деятельности, призванной, согласно одному из определений "реализовать интересы различных групп (союзов, объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов" [7]. Можно утверждать, что не только на деятельность органов государственной власти, но и институтов местного самоуправления - с целью добиться поддержки и принятия как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровне необходимых решений, которые бы отвечали соответствующим групповым интересам.
Повышение уровня информационной "прозрачности" процесса подготовки и принятия решений на протяжении всего его цикла, свободное обсуждение на дискуссионных Интернет-форумах органов власти законодательных проектов и инициатив, по существу, сужает поле деятельности профессионального лоббиста, отличительной чертой и главным достоинством которого, как отмечает Д.А. Ненашев, является информированность о системе власти, позволяющая "заранее знать о готовящихся решениях..., чтобы вовремя подготовить аргументацию и общественное мнение для влияния на них" [8, c. 126]. Информационная открытость системы органов государственного и муниципального управления предполагает постепенное вытеснение института лоббизма таким эффективным инструментом воздействия общества на власть, как механизм публичного выражения общественного мнения, нередко называемый в современной литературе также и механизмом публичной политики.
Стадия "онлайн-транзакций" предполагает предоставление услуг государственных и муниципальных учреждений через Интернет - оплату коммунальных платежей, заполнение налоговых деклараций и сбор налогов, регистрацию общественных объединений, а в перспективе - также и предпринимателей без образования юридического лица, предприятий малого бизнеса и т.п. Среди возможных преимуществ от таких нововведений следует назвать упрощение бюрократических процедур и значительное сокращение сроков при оформлении необходимых документов, обеспечение более строгой налоговой подотчетности юридических и физических лиц посредством введения унифицированной системы электронного учета, повышение уровня бюджетных поступлений, сокращение масштабов коррупции и, соответственно, рост доверия граждан к институтам власти.
Помимо этого, как отмечает Д.Н. Песков со ссылкой на данные департамента правительственной информации аппарата Правительства Российской Федерации: "...Как только Интернет начнет предоставлять услуги, которые заинтересуют большинство населения, его аудитория резко возрастет. Один из примеров прямой зависимости числа пользователей от количества и качества услуг - опыт Новосибирска, где после внедрения автоматизированной системы коммунальных платежей "Город" резко увеличилась доля подключенных к Интернету компьютеров [9, c. 133]. Иными словами, на сегодняшний день именно данная стадия может сыграть ключевую роль в развитии электронной инфраструктуры государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Д.Н. Песков также справедливо отмечает, что у нас под "Электронной Россией" понимаются федеральные и региональные органы власти, министерства и ведомства, комиссии и комитеты", тогда как "западный подход... предусматривает, наоборот, усиление контроля граждан над правительством, что связано прежде всего с введением публичных оценочных показателей деятельности последнего", заметим, что создание и совершенствование канала G2G отнюдь не является достаточным, но, без сомнения, выступает необходимым условием формирования эффективно действующей электронной инфраструктуры государственного и муниципального управления [5, c. 110].
Процесс управления государством многомерен и имеет множество составляющих, это сложнейший социальный и институциональный механизм, организующий и упорядочивающий взаимодействия миллионов людей. Содержание процесса государственного управления, по мнению многих исследователей, в самом широком смысле можно представить в единстве трех его основных измерений: во-первых, как совокупную, интегрированную деятельность властно-иерархизированного сообщества людей, совокупность их индивидуальных и коллективных действий, скоординированных и спонтанных взаимодействий; во-вторых, как целенаправленное функционирование и развитие управляющей системы органов государственной власти и, наконец, в-третьих, как динамический цикл взаимосвязанных функциональных фаз принятия и осуществления решений, рациональным образом с помощью технологий (административных, социальных, информационных и др.) упорядочивающих управленческий процесс [1].
Возьмем первое измерение, задающее самый широкий смысл содержанию понятия "процесс государственного управления". Всякое государственное управление выступает кооперативной активностью, то есть организованным поведением и совокупной деятельностью. Оно представляет собой "комплексный феномен, состоящий из акций многих выборных руководителей, принимающих решения, назначенных или нанятых чиновников, хотя в управленческий процесс вовлечено множество граждан, участвующих в повседневных мероприятиях" [1].
В этой формулировке процесс управления и его компоненты - государственные решения - это не только решения собственно государственных акторов политического процесса, но и структур гражданского общества.
Действительно, содержание государственного управления здесь существенно отличается от управленческого процесса в корпоративном или негосударственном секторе [1]:
Во-первых, в силу гетерогенности состава участников и их интересов (политические лидеры и простые граждане, ведущие руководители и рядовые исполнители, сотрудники различных подразделений госаппарата и т. д.), включенных в управленческие отношения.
Во-вторых, различия обусловлены также имманентно присущим универсальным публичным характером общественных задач и социальных проблем, решаемых в рамках политико-управленческого процесса (от охраны правопорядка до исполнения госбюджета), поскольку даже гигантские транснациональные корпорации не претендуют на подобное прочтение и всеобъемлющий охват.
И, в-третьих, вследствие указанных различий, а порой и противоположности интересов участников процесса государственного управления, а также сверхсложной иерархии отношений между ними довольно высоки роль и влияние спорадических и иррациональных факторов "внутренней среды" в сравнении с управлением в частном бизнесе, которое в основе своей более гомогенно.
Другое измерение управленческого процесса охватывает "управляющую систему" - функционирование органов государственной власти. В рамках такого разреза сложились два взгляда на определение содержания процесса государственного управления: "узкий", формально-юридический, и "широкий", политико-социологический.
Согласно первому подходу, который в основном отстаивают юристы, специалисты в области административного права, процесс государственного управления сводится лишь к административному функционированию и распорядительной деятельности исполнительных органов власти, осуществляемой наряду и в тесном взаимодействии с деятельностью законодательной и судебной.
Более принятый (широкий) подход, исходит из идеи включения представительных, судебных органов власти и даже некоторых общественных структур и групп интересов (структур гражданского общества) в управленческий процесс.
К примеру, сложно отделить в реальном процессе управления подготовку бюджета от его обсуждения и принятия, а затем осуществление бюджета развести с контролем и отчетом о его исполнении. Следует учитывать, что принятие бюджетного решения согласно правовому стандарту, принятому в современной России, закреплено за представительными и законодательными институтами, тогда как его реализация непосредственно вменяется в административные функции органов исполнительной власти.
И, наконец, весьма существенный аспект государственного управления раскрывается через описание государственно-управленческого цикла, состоящего из взаимосвязанных функциональных фаз (от появления общественной проблемы до осуществления управленческого решения). Здесь также имеются различные подходы к определению роли и границ принятия решений в управленческом процессе.
С одной стороны, существует точка зрения, согласно которой процесс государственного управления по содержанию и рамкам практически совпадает с рациональным принятием и осуществлением управленческих решений. С другой стороны, имеются и контраргументы, опровергающие данный тезис, связанные с наличием в содержании управленческого процесса уже акторов влияния и упомянутых спорадических и иррациональных факторов. Каждая фаза принятия решения сопряжена с множеством воздействий. Кроме того, их утверждение в административных структурах не сводится только к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких альтернатив, а скорее представляет собой "действия по их продвижению, связанные с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными уговорами" [2]. А это значит, что эта взаимообусловленная деятельность должна проходить в оптимизированном, а сегодня, вне всякого сомнения, и в инструментально, технологическом режимах и не только процесс ради процесса, но, прежде всего, в интересах развития государства и общества.
В демократических государствах принятие решений обрамлено большей, чем в других системах, степенью гласности (привлечение средств массо?вой информации, публичные дискуссии, пресс-конференции и т.д.), участием в осмыслении предстоя?щих решений со стороны общественности. Американский исследователь Ф.Мур-Лаппе высказался следующим обра?зом: "... на Западе привыкли к тому, что демокра?тия - это политическая концепция, а не экономическая. Но демократия означает ... еще и ответственность за принятые решения перед теми, на кого последствия данных решений оказывают воздействие". В связи с этим процесс принятия политических решений, может быть напрямую связан с улучшением доступа граждан к органам власти и облегчением участия граждан в принятии государственных решений. Для реализации этих целей все чаще органы государственной власти используют электронные и информационные технологии, в частности Интернет. Вследствие этого появилась концепция электронного правительства, которая нашла свое отражение в процессе принятия государственных решений в европейских странах и в России (Федеральная целевая программа "Электронная Россия") [3, c. 12-13].
В связи с этим одна из перспектив, связанная с использованием Интернета и других новейших информационно-коммуникационных технологий в сфере государственного управления, относится к перемещению информационного взаимодействия органов власти и общества в электронную сетевую среду, что делает власть более мобильной и доступной для населения, а у самих граждан появляются новые возможности конвенционального участия в государственном управлении и местном самоуправлении. Одна из перспектив, связанных с использованием Интернета и других новейших информационно-коммуникационных технологий в политической сфере, относится к перемещению информационного взаимодействия органов власти и общества в электронную сетевую среду, что делает власть более мобильной и доступной для населения, а у самих граждан появляются новые возможности конвенционального участия в государственном управлении и местном самоуправлении.
Интернет-технологии, обеспечивающие информационное взаимодействие органов государственной власти и управления с населением и институтами гражданского общества, получили в современной литературе устойчивое наименование "электронного правительства" (e-Government). По поводу употребления этого словосочетания следует согласиться с М.С. Вершининым в том, что прямой перевод "e-Govemment" не совсем корректен, поскольку "понятно, что имеется в виду не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления" [4, c. 117].
Целесообразно говорить об электронной инфраструктуре государственного управления, которая бы объединяла в себе технологии информационного взаимодействия между органами власти и гражданами, органами власти и институтами гражданского общества, включая общественные объединения (G2C - Government-to-Citizen), между органами государственной власти и бизнес-структурами (G2B - Government-to-Bussines), а также между разными государственными ведомствами и учреждениями (G2G - Government-to-Government). Что же касается сущности электронного правительства, то представляется целесообразным соотнести ее с одним из функциональных компонентов данной инфраструктуры, связанным с деятельностью органов исполнительной власти. Аналогичным образом можно, например, выделить на уровне местного самоуправления подсистему "электронных муниципалитетов" [5, c. 104]. Развитие электронной инфраструктуры государственного управления предполагает значительно больше, чем создание системы сайтов органов власти и иных учреждений: указанная мера, равно как и простое увеличение количества компьютеризированных рабочих мест государственных и муниципальных служащих, позволит, на наш взгляд, только автоматизировать часть административно-управленческой деятельности, перевести ее из "мира бумаги" в сетевое пространство. Думается, речь должна идти о серьезной трансформации самих принципов взаимодействия власти и гражданского общества, когда гражданин из объекта властно-управленческого воздействия превращается в компетентного потребителя услуг, предоставляемых корпусом государственных и муниципальных служащих, и одновременно становится полноправным участником процесса принятия решений как на местном, региональном, так и на общенациональном уровне.
По мнению Исполнительного директора неправительственной организации "Центр демократии и технологий" (СDТ) Дж. Демпси, процесс становления системы "электронного правительства" можно условно разделить на три стадии: "публичность", "участие" и "онлайн-транзакции" [6, c. 24-25]. По мнению автора, эти стадии не находятся в жесткой зависимости друг от друга: для начала одной из них вовсе не обязательно завершение другой, однако такая разбивка позволяет теоретически осмыслить цели и перспективы создания сетевых механизмов взаимодействия органов власти и гражданского общества. Воспользуемся этой схемой применительно к концепции развития электронной инфраструктуры государственного управления в современных российских условиях.
Стадия "публичности" предполагает использование новейших коммуникационных технологий для расширения доступа граждан и институтов гражданского общества к интересующей их информации органов государственной власти и местного самоуправления. Возможные стратегии реализации этой стадии могут сильно различаться как по своей форме, так и по содержанию, однако в качестве первого шага видится целесообразным размещение на соответствующих сайтах текстов законов и других нормативно-правовых актов, статистических данных, а также электронных форм документов, необходимых для обращения в органы власти, - заявлений, деклараций, квитанций и т.п. Отметим, что, по справедливому замечанию Дж. Демпси, обеспечение гражданам свободного доступа к информации подобного рода без необходимости лишний раз посещать государственные и муниципальные учреждения, записываться по этому поводу в очередь на прием к служащим того или иного ранга может быть особенно полезным там, где значительна неэффективность бюрократии и высок уровень коррупции. Отметим, что одной из перспективных стратегий развития данной стадии становления электронного правительства в Российской Федерации может стать создание на базе существующего Интернет-портала "Официальная Россия" (http://www.rsnet.ru) универсальной информационно-справочной системы, предоставляющей возможность доступа к информационным ресурсам федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации "через одно окно" путем использования развернутой и рубрицированной системы гиперссылок.
Стадия "участия", как следует из ее названия, подразумевает расширение возможностей конвенционального участия граждан в управлении государственными и общественными делами на всех уровнях власти и на протяжении всего цикла подготовки и принятия политических решений. Развертывание этой стадии, несомненно, будет способствовать повышению степени общественного доверия к органам государственной власти и местного самоуправления. Что же касается начала этой стадии, то оно может быть положено публикацией на соответствующих сайтах контактных адресов электронной почты государственных и муниципальных служащих, а также форм для обратной связи, позволяющих гражданам, давать свои комментарии по проектам законодательных актов и предложения, касающиеся законодательных инициатив и других аспектов текущей и перспективной политики. Данная стадия может также включать в себя и создание дискуссионных Интернет-форумов с участием граждан, структур гражданского общества и представителей органов власти [5, c. 107].
Последовательное развитие электронной инфраструктуры государственного и муниципального управления в рамках этой стадии будет, на наш взгляд, способствовать постепенному вытеснению из политической практики лоббизма в его традиционном понимании - как высококвалифицированной деятельности, призванной, согласно одному из определений "реализовать интересы различных групп (союзов, объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов" [7]. Можно утверждать, что не только на деятельность органов государственной власти, но и институтов местного самоуправления - с целью добиться поддержки и принятия как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровне необходимых решений, которые бы отвечали соответствующим групповым интересам.
Повышение уровня информационной "прозрачности" процесса подготовки и принятия решений на протяжении всего его цикла, свободное обсуждение на дискуссионных Интернет-форумах органов власти законодательных проектов и инициатив, по существу, сужает поле деятельности профессионального лоббиста, отличительной чертой и главным достоинством которого, как отмечает Д.А. Ненашев, является информированность о системе власти, позволяющая "заранее знать о готовящихся решениях..., чтобы вовремя подготовить аргументацию и общественное мнение для влияния на них" [8, c. 126]. Информационная открытость системы органов государственного и муниципального управления предполагает постепенное вытеснение института лоббизма таким эффективным инструментом воздействия общества на власть, как механизм публичного выражения общественного мнения, нередко называемый в современной литературе также и механизмом публичной политики.
Стадия "онлайн-транзакций" предполагает предоставление услуг государственных и муниципальных учреждений через Интернет - оплату коммунальных платежей, заполнение налоговых деклараций и сбор налогов, регистрацию общественных объединений, а в перспективе - также и предпринимателей без образования юридического лица, предприятий малого бизнеса и т.п. Среди возможных преимуществ от таких нововведений следует назвать упрощение бюрократических процедур и значительное сокращение сроков при оформлении необходимых документов, обеспечение более строгой налоговой подотчетности юридических и физических лиц посредством введения унифицированной системы электронного учета, повышение уровня бюджетных поступлений, сокращение масштабов коррупции и, соответственно, рост доверия граждан к институтам власти.
Помимо этого, как отмечает Д.Н. Песков со ссылкой на данные департамента правительственной информации аппарата Правительства Российской Федерации: "...Как только Интернет начнет предоставлять услуги, которые заинтересуют большинство населения, его аудитория резко возрастет. Один из примеров прямой зависимости числа пользователей от количества и качества услуг - опыт Новосибирска, где после внедрения автоматизированной системы коммунальных платежей "Город" резко увеличилась доля подключенных к Интернету компьютеров [9, c. 133]. Иными словами, на сегодняшний день именно данная стадия может сыграть ключевую роль в развитии электронной инфраструктуры государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Д.Н. Песков также справедливо отмечает, что у нас под "Электронной Россией" понимаются федеральные и региональные органы власти, министерства и ведомства, комиссии и комитеты", тогда как "западный подход... предусматривает, наоборот, усиление контроля граждан над правительством, что связано прежде всего с введением публичных оценочных показателей деятельности последнего", заметим, что создание и совершенствование канала G2G отнюдь не является достаточным, но, без сомнения, выступает необходимым условием формирования эффективно действующей электронной инфраструктуры государственного и муниципального управления [5, c. 110].
Теоретические аспекты подтверждаются практикой.
Все большее количество федеральных органов государственной власти переходит на более эффективную форму организации работы и обеспечения взаимодействия с гражданами и организациями, в частности, это - Интернет-порталы. Так федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)" предусматривает, что информационный портал Федерального собрания Российской Федерации призван стать единым источником информации о законах и законотворческом процессе, обеспечивать возможность работы электронной общественной приемной палат Федерального Собрания и предоставлять сервисы удаленной информационной поддержки [10].
Отметим, что, по сути - это и есть обеспечение надежной и эффективной связи "государство - гражданское общество". Такое позиционирование означает, что проект создания электронного правительства становится системообразующим для всей активности по информатизации деятельности органов государственной власти. Некоторые эксперты считают, что в связи с изменением административной структуры органов государственной власти на федеральном уровне образовался "спрос" на информатизацию, который проявился и на региональном уровне. Проявилась потребность в адекватных требованиям времени инструментах управления, технологиях, направленных на эффективное решение задач по формированию и исполнению бюджетов, госзакупок, управлению жилищно-коммунальными комплексами.
Востребованы также технологии, нацеленные на удобство взаимодействия граждан и государства, государства и бизнеса, например, порталы, которые могут быть использованы как средство для получения информации, консультаций, оформления лицензий, социальных льгот и т.д. И то, и другое направление сейчас находится в фокусе внимания региональных органов государственной власти. Сегодня многие руководители органов власти озабочены улучшением своей деятельности и поиском инструментов, которые обеспечивают поддержку и выполнение требований законодательства, позволяют достичь более высокого уровня обслуживания населения.
Это происходит и в силу требований административной реформы, и потому что население предъявляет все более высокие требования к форматам, скорости и каналам получения информации и государственных услуг. Портальные решения обеспечивают информирование о деятельности органов государственной власти, предоставляют доступ к информационным ресурсам по принципу "одного окна", служат инструментом для предоставления сервисов - дистанционного обучения, консультационных услуг.
В то же время, и гражданам и представителям организаций крайне необходимо получение государственных услуг с меньшими затратами, как для себя, так и для самих государственных структур. И эффективность взаимодействия властей с обществом посредством Интернет-сервисов требует скорейшего подтверждения [10]. В то же время необходимо отметить, что если развитие информационной составляющей веб-сайтов органов государственной власти можно определить как "медленное, но верное" движение вперед, то наращивание интерактивности - обратной связи "власть-общество" в Интернете - происходит крайне медленно и осторожно.
С появлением концепции электронного правительства начался перевод государственного управления на технологии информационного общества, электронное правительство начинает выполнять роль инструмента государственно-административного реформирования. С другой стороны, сами технологии информационного общества становятся катализатором и инструментом модернизации государственного управления. Более того, многие развивающиеся государства увидели в электронном правительстве шанс сократить разрыв с промышленно-развитыми странами через модернизацию государственного управления [11, c. 213].
Список литературы:
[1] Linsblom Ch, Woodhous E. The Policy-Making Progress. 1993.
[2] Anderson J. Public Policemaking: An Introduction. 1994.
[3] Ярмак Ю.В. Политические решения: теория и технологии. М. 2005.
[4] Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб., 2001.
[5] Грачев М.Н., Мадатов А.С. Демократия: методология исследования, анализ перспектив. М. 2004.
[6] Демпси Дж. Электронное правительство и его выгоды для широких масс // Государственное управление в переходных экономиках: Ежеквартальное издание программы "Инициатива реформирования местного самоуправления и государственных услуг". Институт открытого общества. 2003. Зима.
[7] Зубков С.А. Лоббизм в практике менеджмента. // Социально-политический журнал. N 5. 1996.
[8] Ненашев Д.А. Лоббирование посредством компьютерных сетей: новый инструмент политического влияния // Политическая наука. Современное состояние: тенденции и перспективы: Сборник научных трудов. РАН ИНИОН М. 2002.
[9] Песков Д.Н. Интернет в российской политике: утопия и реальность. // Полис. N 1. 2002.
[10] Рудычева Н., Палькина Т. Информационная открытость - пора задуматься о качествt. - http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2006/ (28.11.2007).
[11] Кулик А.Н. Электронное государство в "суверенной демократии". // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: Труды X Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 23-25 октября 2007 г. СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ. 2007.
Аналитические материалы по теме:
Из грязи в князи: как правительство Британии стало электронным (18.0810)
Госуслугам определили перспективу. По итогам заседания Совета по региональной информатизации 1 июня 2010 года Электронное правительство: как приблизить чиновника к гражданину? Электронное правительство нельзя построить без СЭД (17.05.10) Стандартный минимум для госуслуг показали презентации "электронных правительств" на выставке "СвязьЭкспоКомм" (14.05.10) Электронное правительство даст структуру и прозрачность (23.04.10) Не потерять триллион Единая система НСИ: найдется все Стандарты всемирной паутины в разработках электронного правительства Новое в ИКТ-законодательстве: март 2010 Властный онлайн. Будет ли в нашей стране электронное правительство? (11.05.09) О кибервойнах и защите информации. Как защитить персональные данные, обеспечить информационную безопасность сочинской Олимпиады и казанской Универсиады, наладить работу электронного правительства (29.01.10) Методология преобразования правительства на основе архитектуры предприятия Часть 1 Методология преобразования правительства на основе архитектуры предприятия Часть 2 ИТ в госсекторе: как завести е-госуслуги «Электронная Россия» - просто о сложном Что мешает ЭЦП? Электронные госуслуги — главный двигатель рынка СЭД Смена акцентов. Развитие «электронного правительства» может стать драйвером роста для инновационной экономики. Интегрированное электронное правительство России Д.Медведев: Электронные госуслуги в России "задвинуты" "Электронной России" придадут второе дыхание «Электронная Россия» спасет ИТ-индустрию До электронных госуслуг осталось 5 шагов Электронные чиновники Мининформсвязи РФ разработало концепцию электронного правительства CNews: Россию ожидает бум электронных госуслуг Электронные госзакупки в России: виден ли прогресс? Майор Пронин. Перезагрузка. Почему вместо электронного правительства в России создают электронную милицию Богдановская И.Ю: Концепция «электронного государства» Взгляд через «одно окно» (26.10.2005) Методическое пособие по реализации модели «одно окно» в муниципальных образованиях РФ (2003 год) Хроника создания Электронного Правительства России и развития электронных госуслуг